La responsabilité politique du gouvernement.

Le Parlement de la cinquième république est bicaméral c'est à dire composé de deux chambres : l'Assemblée Nationale et le Sénat.
Ces deux chambres sont bien différentes notamment quant à leur composition et surtout quant à leur mode d'élection.
En effet, l'Assemblée Nationale comprend 577 députés élus au suffrage universel direct alors que le Sénat compte 321 sénateurs élus au suffrage universel indirect.

Le Parlement a reçu de la Constitution du 4 octobre 1958, deux fonctions principales :
une fonction législative (art. 34) c'est à dire qu'il vote la loi et une fonction de contrôle (art. 49) de l'action gouvernementale. L'Assemblée Nationale peut en effet, renverser le gouvernement par le vote d'une motion de censure. La possibilité accordée à une assemblée parlementaire de pouvoir mettre en cause par un vote, l'existence même du Gouvernement constitue la caractéristique fondatrice de tout régime parlementaire, par opposition à un régime dit présidentiel dont les institutions des Etats-Unis fournissent le meilleur exemple.

Les deux fonctions essentielles du Parlement font l'objet d'une réglementation précise permettant de préserver l'autorité du gouvernement. Plus particulièrement, la mise en jeu de la responsabilité du gouvernement par les députés au moyen d'une motion de censure ou d'un refus de confiance atteste de cette volonté particulière.

Malgré les prérogatives importantes qui sont concédées au Président de la République, notre Constitution de 1958 organise incontestablement un régime de nature parlementaire, son article 20 disposant que le Gouvernement est : « responsable devant le Parlement dans les conditions et suivant les procédures prévues aux articles 49 et 50».

Conformément à la logique du régime parlementaire, la Constitution prévoit donc des conditions et des procédures particulières permettant de renverser le gouvernement. Cependant les rédacteurs ont prévu des règles rigoureuses permettant de garantir une bonne stabilité gouvernementale qu'elle n'avait connue sous aucun régime républicain avant 1958. Ainsi par exemple, il n'est plus possible comme sous les Républiques précédentes qu'une simple interpellation conduise à la démission du gouvernement. Il est d'ailleurs significatif que ces conditions et procédures soient définies de manière relativement détaillées par la Constitution elle-même; le Règlement de l'Assemblée nationale restant cantonné à la définition de modalités d'application. Dans le même esprit, le Conseil constitutionnel a toujours veillé strictement à ce que la responsabilité du Gouvernement ne puisse être mise en cause que dans le cadre du dispositif constitutionnel, en refusant notamment aux assemblées toute possibilité de procéder à des votes non prévus explicitement par la Constitution.

C'est l'article 49 de la Constitution qui organise les conditions dans lesquelles une motion de censure va pouvoir être déposée, discutée et adoptée. Un premier point essentiel à relever est que ce droit de mettre en jeu la responsabilité du gouvernement n'est reconnu qu'à la seule chambre issue du suffrage universel direct : l'Assemblée Nationale.

Les compétences respectives de l'Assemblée Nationale et du Sénat face à l'article 49.

Les compétences des deux assemblées dans ce domaine ne sont pas identiques. Le Sénat, contrairement à l'Assemblée Nationale ne peut jamais être dissous, et il n'a pas la possibilité de mettre en jeu la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Cette procédure n'est réservée qu'aux seuls députés. Le Gouvernement ne peut donc engager sa responsabilité sur une déclaration ou sur un texte de loi que devant l'Assemblée nationale.

Cependant, selon l'article 49, alinéa 4 de la Constitution "Le Premier ministre a la faculté de demander au Sénat l'approbation d'une déclaration de politique générale" (qui s'exprime par un vote).

Il est d'usage que lorsque le Gouvernement présente son programme ou une déclaration de politique générale devant l'Assemblée nationale, le texte du Gouvernement soit lu simultanément dans les deux assemblées.
Traditionnellement, le Premier ministre intervient devant l'Assemblée nationale tandis que le ministre suivant le Premier ministre dans l'ordre de préséance donne lecture du même texte devant le Sénat.

Si le Gouvernement n'engage pas sa responsabilité devant l'Assemblée nationale, la déclaration du Gouvernement peut faire l'objet d'un débat au Sénat sur décision de la Conférence des présidents. Si le débat n'est pas décidé, le droit de réponse reste ouvert à un sénateur par groupe politique, pour une durée maximum de cinq minutes.

Si, sur sa déclaration, le ministre engage sa responsabilité devant l'Assemblée nationale. Il y a deux possibilités:

• Il ne sollicite pas l'approbation du Sénat. Ce dernier ne peut alors débattre et les sénateurs n'ont pas de droit de réponse (art. 39 du Règlement du Sénat, 1er alinéa).
• Dans le cas où le Gouvernement demande au Sénat « l'approbation d'une déclaration de politique générale », la lecture de la déclaration est toujours suivie d'un débat, qui s'achève par un vote solennel au scrutin public à la tribune. Le débat ne peut avoir lieu en même temps dans les deux assemblées.

Il a fallu attendre 17 ans après l'entrée en vigueur de la Constitution pour que le Premier ministre demande au Sénat de voter sur une déclaration de politique générale. Le premier à user de cette procédure fut M. Jacques Chirac en 1975, suivi à deux reprises par M. Raymond Barre en 1977.

Les 9 votes émis par le Sénat depuis 1981 ont porté sur 3 déclarations de M. Jacques Chirac (9 avril 1986, 15 avril 1987 et 9 décembre 1987), 2 déclarations de politique étrangère présentées par le Gouvernement de M. Michel Rocard (20 novembre 1989 sur l'évolution des pays de l'Europe de l'Est et 16 janvier 1991 sur la politique au Moyen-Orient), une déclaration de M. Edouard Balladur (15 avril 1993) et 3 déclarations de M. Alain Juppé (23 mai 1995, 16 novembre 1995 et 8 octobre 1996)

Il convient de souligner que, le 20 novembre 1989, pour la première et unique fois, seul le Sénat a été sollicité par le Gouvernement sur l'évolution des pays de l'Est, aucune déclaration sur ce sujet n'ayant alors été présentée devant l'Assemblée nationale.

Tous les votes qui ont sanctionné ces déclarations de politique générale ont été positifs. On ne sait quelles conséquences le Gouvernement tirerait d'un résultat contraire, peu probable du fait de l'initiative gouvernementale et du caractère facultatif de cette procédure.

Les conditions pour renverser le gouvernement.

Notre Constitution prévoit trois procédures de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale pouvant aboutir conformément à l'article 50, à la démission du gouvernement.(Dans ce cas, c'est le Premier Ministre qui est chargé de présenter cette démission au Président de la République).

• engagement de la responsabilité du Gouvernement sur son programme ou sur une déclaration de politique générale.
• dépôt d'une motion de censure à l'initiative des députés.
• engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte.

1°. Engagement de la responsabilité du Gouvernement sur son programme - art. 49, alinéa 1 :
"Le Premier Ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant l'Assemblée nationale la responsabilité du Gouvernement sur son programme, ou éventuellement sur une déclaration de politique générale."
La première procédure repose donc sur la seule initiative du Gouvernement : le Premier ministre -et lui seul- se voit reconnaître le droit d'engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur son programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale.
La Constitution exige que l'initiative du Premier ministre soit précédée d'une délibération du Conseil des ministres, qui assure que le Président de la République et les membres du Gouvernement soient, sinon consultés, du moins informés de sa démarche.

a. La référence à la notion de « programme » du Gouvernement n'implique nullement que le Premier ministre soit tenu d'engager sa responsabilité lors de son entrée en fonction, pour obtenir une quelconque investiture de l'Assemblée nationale : en effet, dans le système institutionnel de 1958, le Gouvernement tient son existence et son autorité de sa nomination par le Président de la République et les conserve tant que l'Assemblée n'a pas décidé de le « renverser ».

b. Le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit que le vote sur le programme ou sur une déclaration de politique générale est émis à la majorité absolue des suffrages exprimés, et non dans les conditions particulières requises pour l'adoption d'une motion de censure: les députés ont donc le choix de voter pour ou contre la confiance au Gouvernement ou encore de s'abstenir.

2°. L'article 49, alinéa 2 : dépôt d'une motion de censure à l'initiative des députés
"L'Assemblée nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote d'une motion de censure. Une telle motion n'est recevable que si elle est signée par un dixième au moins des membres de l'Assemblée nationale. Le vote ne peut avoir lieu que quarante-huit heures après son dépôt. Seuls sont recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'Assemblée. Sauf dans le cas prévu à l'alinéa ci-dessous, un député ne peut être signataire de plus de trois motions de censure au cours d'une même session ordinaire et de plus d'une au cours d'une même session extraordinaire".

La deuxième procédure de mise en cause de la responsabilité du Gouvernement définie à l'article 49 de la Constitution repose sur l'initiative des députés. L'alinéa 2 définit les conditions de forme pour que cette motion de censure soit recevable.
a. La motion de censure doit être signée par au moins un dixième des membres de l'Assemblée c'est à dire par 58 députés. Une telle initiative est en fait réservée en pratique, aux groupes d'opposition suffisamment nombreux.
b. Afin d'éviter la multiplication des motions de censure, la Constitution précise qu'un même député ne puisse être signataire de plus de trois motions par session ordinaire (d'octobre à juin) et pas plus d'une motion de censure par session extraordinaire.
c. Concernant le vote d'une motion de censure, la Constitution et le Règlement de l'Assemblée nationale comportent plusieurs règles particulières :

• l'article 49 al.2. prévoit un délai de réflexion afin d'éviter qu'un gouvernement puisse être renversé dans la précipitation. En effet, le vote sur la motion ne peut avoir lieu que 48 heures après son dépôt. Mais rien n'empêche malgré tout que le débat sur cette motion soit plus rapide et commence avant. La discussion a lieu à une date fixée par la Conférence des Présidents.
• S'agissant du vote de cette motion de censure, il existe une particularité notable puisque l'article 49 dispose que seuls seront recensés les votes favorables à la motion de censure qui ne peut-être adoptée qu'à la majorité des membres composant l'assemblée. L'article applique en fait l'adage "qui ne dit mot consent". Les députés n'ont donc pas le choix : ils peuvent seulement prendre ou ne pas prendre part au vote. Les absents ou ceux qui désirent s'abstenir sont réputés soutenir le gouvernement. En effet, ce dernier ne peut-être renversé que par la volonté explicite de la majorité des députés. Le réglement de l'Assemblée prévoit pour le vote, un scrutin public à la tribune après un appel nominal.

d. Le Règlement de l'Assemblée nationale prévoit, enfin, la survivance d'une procédure d'interpellation du Gouvernement. Mais il ne s'agit plus, comme sous la IIIème et la IVème République, de permettre à un député, agissant de manière individuelle, de mettre en cause de manière impromptue et sans formalisme la responsabilité du Gouvernement. Il est, en effet, exigé qu'une motion de censure répondant aux conditions de recevabilité exposées ci-dessus soit jointe à la demande d'interpellation. Cette procédure ne constitue donc plus qu'une modalité particulière de dépôt des motions de censure, qui a pour seule conséquence pratique de donner à l'auteur de la motion une priorité dans la discussion de celle-ci.

3°- L'article 49, alinéa 3 : engagement de la responsabilité du Gouvernement sur le vote d'un texte.
"Le Premier Ministre peut, après délibération du Conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte. Dans ce cas, ce texte est considéré comme adopté, sauf si une motion de censure, déposée dans les vingt-quatre heures qui suivent, est votée dans les conditions prévues à l'alinéa précédent".

Dans ce cas, la mise en cause de la responsabilité du Gouvernement résulte de la conjugaison de deux initiatives : celle du Premier ministre qui a la possibilité d'engager sa responsabilité devant l'Assemblée nationale sur le vote d'un texte, suivie de celle des députés de riposter par le dépôt d'une motion de censure.
C'est au Premier Ministre et à lui seul qu'appartient cette décision. Il est libre de choisir le moment où il engage sa responsabilité et de décider du contenu du texte sur lequel il l'engage.

• Si aucune motion de censure n'est déposée dans le délai de 24 heures , le texte sur lequel le gouvernement a engagé sa responsabilité est considéré comme adopté ;
• Si une motion de censure est déposée, elle est discutée et votée dans les mêmes conditions que celles présentées « spontanément » par les députés. En cas de rejet de la motion, le texte est considéré comme adopté. Dans l'hypothèse inverse, le texte est rejeté et le Gouvernement est renversé. L'article 50 de la Constitution prévoit en effet, expressément que le Premier ministre doit remettre au Président de la République la démission de tout le gouvernement.

A noter enfin qu'au terme de l'article 51 de la consitution, la clôture de la session ordinaire ou des sessions extraordinaires est de droit retardée pour permettre le cas échéant l'application de l'article 49 et qu'aucune motion de censure ne peut être déposée durant la vacance de la Présidence de la République.

Sans être fréquent, le dépôt d'une motion de censure est un procédé habituel de l'opposition qui lui permet de mettre en cause de façon